未來村莊應該如何建設發(fā)展？一文讀懂村莊分類的政策背景及未來發(fā)展結構

來源：優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品雜志    作者：林峰

村莊分類和建設規(guī)劃是鄉(xiāng)村發(fā)展的重中之重，我們認為：未來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領下，村莊將形成五大發(fā)展結構和模式。

分類推進鄉(xiāng)村振興是順應村莊發(fā)展實際而提出的村莊就地城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村現(xiàn)代化理念，綠維文旅基于多年村鎮(zhèn)研究及實操經(jīng)驗，綜合村莊的空間分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、人口規(guī)模、區(qū)域環(huán)境等因素，將村莊發(fā)展歸納為城市化結構、小城鎮(zhèn)結構、中心村結構、特色村結構和多樣化組合結構五種類型，推進村莊分類形成適度規(guī)?；?、特色化、現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村發(fā)展結構。

一、村莊分類及建設規(guī)劃的相關政策背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，國家出臺了多個文件指導鄉(xiāng)村發(fā)展，重點集中在推進村莊分類、基礎設施與公共服務設施建設、村莊規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)融合、特色文化保護等方面。

（一）分四類推進村莊建設

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、 區(qū)位條件、資源稟賦等條件，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切，文件還對四類村莊類型的特點進行了界定。

（二）因地制宜編制村莊建設規(guī)劃

2018年9月，住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于進一步加強村莊建設規(guī)劃工作的通知》，文件指出，各地要在縣（市）域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃指導下，科學劃定村莊類型，因地制宜推進村莊建設規(guī)劃編制，并對不同類型的村莊規(guī)劃給予了指導意見。

     （三）統(tǒng)籌村莊規(guī)劃建設工作

2019年1月，中共中央農(nóng)村工作領導小組辦公室等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》， 提出力爭到2019年年底，基本明確集聚提升類、城郊融合類、特色保護類等村莊分類；到2020年年底，結合國土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作。2019年中央一號文件專章闡述“扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板”，要求確保到2020年實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境階段性明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強；提出實施村莊基礎設施建設工程，包括飲水安全、農(nóng)村道路、鄉(xiāng)村電氣、鄉(xiāng)村物流、寬帶網(wǎng)絡、危房改造等一系列領域；全面提升農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展；要求以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃，并按照先規(guī)劃后建設的原則，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃。

二、村莊分類及建設規(guī)劃是村莊結構調(diào)整升級的必然

推進村莊分類及建設規(guī)劃，有助于解決鄉(xiāng)村發(fā)展失衡問題。經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展下，傳統(tǒng)分散的、規(guī)模不一的村落人口結構和布局都在發(fā)生變化，鄉(xiāng)村資源和發(fā)展基礎的迥異造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、中西部發(fā)展失衡。各地村莊發(fā)展水平參差不齊，無法用統(tǒng)一的標準指導規(guī)劃建設。因此，推動村莊分類是解決不同鄉(xiāng)村發(fā)展問題的必然要求。

推進村莊分類及建設規(guī)劃，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的集約化發(fā)展。村莊分類規(guī)劃要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī) 劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等基礎上，結合農(nóng)耕距離、居民集中居住點、資源條件、交通條件、村民意愿等多方面因素，確定村莊規(guī)劃區(qū)域，構建新的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系，確保土地集約利用和人口聚集發(fā)展得以實現(xiàn)。此外，村莊分類及規(guī)劃過程中，合理規(guī)劃建設用地，嚴格控制生態(tài)保護范圍，禁止占用耕地和農(nóng)地，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，實現(xiàn)村莊資源的合理配置，增加土地附加值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

推進村莊分類及建設規(guī)劃，有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展條件。農(nóng)村地區(qū)的基礎設施配置、公共服務配套、人居環(huán)境等方面要遠落后于城鎮(zhèn)，尤其體現(xiàn)在鄉(xiāng)村道路建設、電網(wǎng)設備質(zhì)量、互聯(lián)網(wǎng)普及程度、物流設備配置、廢棄物處理、農(nóng)村居民教育、醫(yī)療、社會保險等方面。實施村莊分類及建設規(guī)劃，對不同類型的村莊在基礎設施優(yōu)化、公共服務設施建設、農(nóng)村人居環(huán)境整治方面進行分類重點規(guī)劃，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

三、未來村莊發(fā)展將形成五種結構類型

綠維文旅基于多年村鎮(zhèn)研究及實操經(jīng)驗，綜合村莊的空間分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、人口規(guī)模、資源稟賦、區(qū)域環(huán)境等因素，認為未來村莊發(fā)展將形成城市化結構、小城鎮(zhèn)結構、中心村結構、特色村結構和多樣化組合結構等五種類型。

城市化結構。我國各大中心城市及東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市周邊的村莊，地理區(qū)位優(yōu)越、交通較為發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結構相對豐富，與中心城市的聯(lián)系相對較為緊密，能率先通過城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)發(fā)展，進而發(fā)揮其輻射作用。

小城鎮(zhèn)結構。縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)及一些小城市周邊的村莊，交通區(qū)位相對便捷、產(chǎn)業(yè)具有一定基礎，可通過與城鎮(zhèn)在功能、空間、產(chǎn)業(yè)及人居環(huán)境整治方面的融合，形成基礎設施、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、公共服務配套等適度規(guī)?；漠a(chǎn)居融合一體化。

中心村結構。在城鄉(xiāng)二元體制下，現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，交通、經(jīng)濟條件發(fā)達，二、三產(chǎn)業(yè)基礎較好，如江浙發(fā)達地區(qū)的村落，通過整合提升形成適度規(guī)模的經(jīng)濟強村；以種植、養(yǎng)殖業(yè)為主導，但二、三產(chǎn)業(yè)薄弱的村莊，如北方平原地區(qū)村莊，通過基礎設施和公共服務改造提升、產(chǎn)業(yè)聚集力提升，來形成規(guī)?；?、集中化大村落，即中心村結構。

特色村結構。擁有自然生態(tài)、歷史文化等特色資源的傳統(tǒng)村落、歷史文化名村、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村，是彰顯和傳承中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體，通過善于利用村莊特色資源，可形成以鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)為支撐的特色強村。

多樣化組合結構。中西部山區(qū)、丘陵地區(qū)的村莊，基于區(qū)位交通不便、居住環(huán)境差、村落空間布局分散、人口規(guī)模小、管理落后等實際情況，通過整村搬遷、撤并合村等形式，保留一部分自然村莊，形成特色村莊，構建一部分集中化大村落，再結合特色小鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)發(fā)展，構建出多層次多結構的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展路徑。

四、五種結構的發(fā)展途徑

1.城市化結構：經(jīng)歷融合—配套—發(fā)展3個階段我國各大中心城市及東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市周邊的村莊，地理區(qū)位優(yōu)越、交通發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結構相對豐富，與中心城市的聯(lián)系相對較為緊密，應實現(xiàn)率先發(fā)展，進而發(fā)揮輻射作用，帶動相鄰村莊發(fā)展。城市周邊村莊社會經(jīng)濟及空間發(fā)展要經(jīng)歷融合—配套—發(fā)展3個階段，逐步完善發(fā)展。

（1）融合階段：融入城市發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合。

融合階段主要通過發(fā)展戰(zhàn)略融合、空間功能融合、交通網(wǎng)絡融合、基礎設施融合等四方面實現(xiàn)。

（2）配套階段：服務城市經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)方式。城市周邊村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展上要立足于服務城市經(jīng)濟， 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，增加非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，吸納農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。同時，村莊可發(fā)展民俗、生態(tài)體閑旅游業(yè)，為城市居民提供閑暇生活空間。具有強帶動性的旅游業(yè)能有效促進以農(nóng)業(yè)為基礎的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整優(yōu)化。

（3）發(fā)展階段：借助城市優(yōu)勢，增強發(fā)展動力。中心城市具有吸納大量人力、物力和財力的內(nèi)聚力，能夠在更大區(qū)域范圍內(nèi)調(diào)整優(yōu)化資源配置。近郊村莊要善于利用城市的優(yōu)勢來發(fā)展，一是憑借城市的雄厚資本、先進科研技術和管理經(jīng)驗、豐富的人才資源及市場信息優(yōu)勢，加強分工協(xié)作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的高效對接和區(qū)域經(jīng)濟一體化。二是城市發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結構和空間需要不斷調(diào)整和拓展，城市周邊村莊要有效承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，壯大工業(yè)實力。

2.小城鎮(zhèn)結構——村鎮(zhèn)融合，形成產(chǎn)居一體結構

小城鎮(zhèn)模式在規(guī)?；同F(xiàn)代化方面稍低于城市化模式，是城市化模式的初級階段，其形成和發(fā)展路徑與城市化模式相似，同樣要經(jīng)歷融合—配套—發(fā)展3個階段。不同之處在于，小城鎮(zhèn)結構中的城鎮(zhèn)和村莊更強調(diào)互融及互促發(fā)展關系。

村鎮(zhèn)融合是基于土地和空間融合之上的產(chǎn)業(yè)融合、居住集約、基礎設施互通互聯(lián)、公共服務共建共享，要綜合考慮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和村莊自身發(fā)展需要。村鎮(zhèn)融合要求在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強化城鎮(zhèn)綜合發(fā)展能力，形成適應于城鎮(zhèn)化的適度規(guī)?；a(chǎn)居融合模式。

互助互促，就地城鎮(zhèn)化。城郊村及縣城的周邊村莊通過土地整理、搬遷撤并等集約利用，可為城鎮(zhèn)置換出更多的建設空間，也可促進當?shù)貙崿F(xiàn)規(guī)?；C械化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的原材料和勞動力；城鎮(zhèn)可以提供更加完善的基礎設施、公共服務設施和社會商業(yè)化設施，進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境、社區(qū)管理與服務質(zhì)量，促進區(qū)域城鎮(zhèn)一體化發(fā)展。

3.中心村結構——通過要素資源整合、服務提升推動

人口流失嚴重、基礎設施極差、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)及因重大項目建設占地的五類村莊，需要通過土地、人口、資源的整合和公共服務提升來形成居住集中化中心村。

（1）通過村莊搬遷撤推動土地、人口等要素整合。村莊搬遷撤并本身是土地、人口、生產(chǎn)資料等要素的重新整合，不僅涉及空間層面的土地整理、人口遷移、生產(chǎn)資料等的簡單搬遷，還涉及拆遷補償、基礎設施提升、公共服務完善、生態(tài)保護及社區(qū)管理等一系列問題。因而，在搬遷撤并時，要因村而異，分期推進。優(yōu)先遷建生存條件極度惡劣類的村莊，逐步遷建生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)的村莊，引導遷建人口流失嚴重及城鎮(zhèn)規(guī)劃建設區(qū)邊界的村莊?？赏ㄟ^易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷等方式，統(tǒng)籌解決村民生計、生態(tài)保護等問題。

（2）五大公共提升提升助力集中化大村落形成。為保障村莊集中居住區(qū)的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕，需要以集體建設用地為依托，全面完善以國家大型基礎設施、道路交通、水電等為依托的村莊基礎設施建設，提升農(nóng)民居住條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)村公共服務條件和農(nóng)村社會商業(yè)化服務條件，形成相對集中的居住結構、產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構和公共服務結構。

4.特色村結構——生態(tài)與文化特色村、產(chǎn)業(yè)特色村

特色村的形成發(fā)展，首先要找準特色村莊的特色優(yōu)勢，明確開發(fā)和保護重點。

以保護為前提的生態(tài)與文化特色村模式。對于生態(tài)、文化有特點的村莊，要統(tǒng)籌保護、利用與發(fā)展的關系，盡量保持村莊的原真性。切實保護村莊的風貌、格局以及田園景觀等整體空間形態(tài)與環(huán)境，全面保護文物古跡、歷史建筑等傳統(tǒng)建筑。要尊重原住居民生活形態(tài)和傳統(tǒng)習慣，加快改善村莊基礎設施和公共環(huán)境，合理利用村莊特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)，形成特色資源保護與村莊發(fā)展的良性互促機制。

以產(chǎn)業(yè)升級為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)特色村模式。一要強化新科技應用，推廣應用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術、農(nóng)村節(jié)能新材料發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，營造農(nóng)村宜居式環(huán)境；二要放大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村宜居為核心目標，形成現(xiàn)代、生態(tài)、高效的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式；三要培育農(nóng)村物流業(yè)、電子商務業(yè)等產(chǎn)業(yè)服務業(yè)態(tài)。

5.多樣化組合結構

西部山區(qū)和丘陵地區(qū)的村莊，受其復雜地域環(huán)境及資源分布特征影響，在空間布局、地理區(qū)位、人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等方面具有多樣性和獨特性，從而決定了村莊發(fā)展的多樣化結構。

村莊的多樣化結構是按照就地城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展思路，結合復雜地域村莊發(fā)展現(xiàn)狀情況，以基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住條件、公共服務及文化等五大內(nèi)容提升為指導，形成該區(qū)以自然村莊、特色村莊、集中化大村落（中心村）、特色小鎮(zhèn)等為內(nèi)容的多樣化多層次結構模式。

作者：林峰，經(jīng)濟學博士，中國優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)服務協(xié)會鄉(xiāng)村振興工作委員會主任、北京綠維文旅城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院院長、北京綠維文旅控股集團董事長，有30余年政府政策研究、投資銀行運作及旅游綜合開發(fā)與旅游地產(chǎn)顧問的從業(yè)經(jīng)驗，主要致力于旅游引導的幸福產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域綜合開發(fā)的規(guī)劃設計，運營托管，投融資顧問等服務。