慶祝建黨100周年 ? 23個(gè)中央一號(hào)文件背后 | 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民市民化——2010年中央一號(hào)文件出臺(tái)背后

來(lái)源：《中國(guó)發(fā)展觀察》2021年第14期、孔見(jiàn)三農(nóng)（微信） 作者：馬玉榮

隨著改革開(kāi)放取得巨大成就以及隨之出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距拉大等問(wèn)題，人們愈來(lái)愈認(rèn)識(shí)到，不能再走就“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”的老路子。解決“三農(nóng)”問(wèn)題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2010年1月31日，當(dāng)年的中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》發(fā)布。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨的十六大即已提出的大政方針，但在中央一號(hào)文件的標(biāo)題里卻是首次使用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展怎么干？實(shí)踐中，農(nóng)民工問(wèn)題成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展突破口，逐漸打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，促進(jìn)了新生代農(nóng)民工市民化。

縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展接續(xù)發(fā)力

2002年11月召開(kāi)的中共十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！边@是我們黨首次提出以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為手段解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，反映了黨對(duì)“三農(nóng)” 問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，由此走出“工業(yè)優(yōu)先、城市偏向”的二元思維慣性，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史階段。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、中國(guó)合作社研究院院長(zhǎng)孔祥智接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)，梳理了十六大以來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策演進(jìn)過(guò)程：繼十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略后，2005年10月，十六屆五中全會(huì)提出“扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)” 的歷史性任務(wù)；2007年10月，十七大首次提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化理念，要求“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”；2012年11 月，十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展；2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

    孔祥智說(shuō)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是遞進(jìn)關(guān)系，既體現(xiàn)了不同時(shí)期的執(zhí)政理念，又蘊(yùn)含著執(zhí)政理念形成背后城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。在上述執(zhí)政理念的主導(dǎo)下，中央和各地方政府實(shí)施了一系列有利于城鄉(xiāng)關(guān)系改善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民政策，從而有了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的黃金時(shí)期。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)許召元對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》記者分析了2010年一號(hào)文件出臺(tái)的時(shí)代背景。2010年前后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有幾大變化： 

一是工業(yè)化進(jìn)程加快。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得較大成就，特別是工業(yè)快速發(fā)展。2010年中國(guó)GDP總量首次超過(guò)日本，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)家有了更多財(cái)力支撐，為廣大群眾提供社會(huì)保障。

二是2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊，凸顯了新生代農(nóng)民工問(wèn)題。危機(jī)后沿海一些外向型企業(yè)國(guó)際訂單驟減，出現(xiàn)大批工人下崗失業(yè)的短期現(xiàn)象，引發(fā)部分農(nóng)民工在城里沒(méi)有工作、但又回不去農(nóng)村等社會(huì)問(wèn)題。

三是新生代農(nóng)民工比重提高。改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)二三十年發(fā)展，很大一部分傳統(tǒng)農(nóng)民工葉落歸根回到農(nóng)村，在城市特別是沿海地區(qū)，新生代農(nóng)民工已占較大比重。如果不妥善解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題，可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生影響，對(duì)這部分人正常的生活工作也有沖擊。

四是城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展的差距縮小。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)，加力解決農(nóng)民工問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

孔祥智坦言，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)在多個(gè)方面，如社會(huì)保障、公共服務(wù)等。2010年以來(lái)，甚至追溯到2006年以來(lái)，歷年中央一號(hào)文件都致力于縮小城鄉(xiāng)差距，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。

2010年一號(hào)文件在序言部分提出了五個(gè)“把”：把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。長(zhǎng)期從事“三農(nóng)”工作、參與新世紀(jì)以來(lái)7個(gè)中央一號(hào)文件起草的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)、辦公室原主任陳錫文說(shuō)，這五個(gè)“把”， 是從全局高度來(lái)提的，也是今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”工作的努力方向。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授程國(guó)強(qiáng)也曾多次參加中央一號(hào)文件起草工作，他在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)說(shuō)，2010 年一號(hào)文件的政策亮點(diǎn)較多，最關(guān)鍵的體現(xiàn)是把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的立足點(diǎn)放在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，著力推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置。

“三個(gè)優(yōu)先”：在國(guó)家投入上，財(cái)政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程， 土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009年， 中央財(cái)政“三農(nóng)”預(yù)算支出7161億元，其中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的2642億元， 用于農(nóng)民“四補(bǔ)貼”的1230億元，這兩項(xiàng)共計(jì)3800多億元，約占中央財(cái)政“三農(nóng)”預(yù)算總支出的一半。

“三個(gè)措施”：在金融支持上，大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期政策性信貸業(yè)務(wù)， 建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種和區(qū)域覆蓋范圍。

“三個(gè)擴(kuò)大”：在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼的范圍，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的資金規(guī)模，擴(kuò)大整個(gè)補(bǔ)貼政策的受益范圍。

“三個(gè)亮點(diǎn)”：在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，推動(dòng)建材下鄉(xiāng)和農(nóng)村危房改造，實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程，擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)施范圍。

“三個(gè)促進(jìn)”：在推進(jìn)城鎮(zhèn)化上，促進(jìn)有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶并享有當(dāng)?shù)鼐用裢葯?quán)益，促進(jìn)有條件的城市把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)村新成長(zhǎng)勞動(dòng)力提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能。 

以改革促統(tǒng)籌，重慶成都率先試驗(yàn)

2007年6月7日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》。通知要求成都市和重慶市大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動(dòng)全國(guó)深化改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。2009年1月20日，國(guó)務(wù)院還出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》。

四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所虞洪研究員對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》記者表示，回顧成都和重慶兩地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的做法，概括起來(lái)主要是“六個(gè)一體化”、“三個(gè)集中”和“四大基礎(chǔ)工程”。在探索試驗(yàn)過(guò)程中，以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，以集體土地的合法流轉(zhuǎn)為突破，以創(chuàng)新基層治理機(jī)制為抓手。

虞洪說(shuō)，成都市統(tǒng)籌推進(jìn)“六個(gè)一體化”，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、市場(chǎng)體制一體化、公共服務(wù)一體化、管理體制一體化。比如，成都不斷推動(dòng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行一體化統(tǒng)籌考慮。2008年11月，該市出臺(tái)了《關(guān)于深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn)（試行）》，每個(gè)村都有不低于20萬(wàn)元的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金，并且建立起高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度的制度性增長(zhǎng)機(jī)制。明確“以2008年為基數(shù)，各級(jí)政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，直至城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達(dá)到均等化”。

虞洪介紹，村里的醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)，都可以從公共服務(wù)和社會(huì)管理資金中開(kāi)支，包括一些小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 采取一事一議方式，有使用規(guī)則。政府撥付的資金不再采用招投標(biāo)形式一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目來(lái)審，由村莊在使用權(quán)限范圍內(nèi)按照規(guī)則使用。通過(guò)這種方式，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理都得到了很大提升， 相對(duì)來(lái)說(shuō)縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。

成都的“三個(gè)集中”是指工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。虞洪說(shuō)，土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，與推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是一體的。因?yàn)檗r(nóng)民要轉(zhuǎn)變居住方式，生產(chǎn)方式也要轉(zhuǎn)變。否則，兩者就會(huì)形成矛盾。成都考慮到這一問(wèn)題，將人和地的關(guān)系一塊調(diào)整。

虞洪闡釋說(shuō)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，一家一戶自己經(jīng)營(yíng)自己的地，基本上固化在土地上。早些年就有人研究農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，或者叫“隱形失業(yè)”問(wèn)題。上世紀(jì)八九十年代，四川農(nóng)民開(kāi)始外出務(wù)工，收入來(lái)源隨之發(fā)生變化， 從一產(chǎn)業(yè)收入為主，變?yōu)槎?、三產(chǎn)業(yè)收入為主。這時(shí)候，一部分農(nóng)民是兼業(yè)化，一邊上班，一邊務(wù)農(nóng)，還有一部分人的土地要流轉(zhuǎn)出去，放開(kāi)手腳到城里面務(wù)工經(jīng)商。這就需要人地關(guān)系同步調(diào)整，采取不同的路徑：有的農(nóng)戶就地集中居住，有一定經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)買房。

我國(guó)通過(guò)設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索戶籍制度改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等具體做法，為頂層設(shè)計(jì)提供了地方實(shí)踐源泉。在總結(jié)吸納各地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年一號(hào)文件提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的五方面措施：一是健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置；二是提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；三是加快改善農(nóng)村民生，縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距；四是協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力；五是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2010年是“十一五”的最后一年，是奪取應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊新勝利、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵一年，必須確保糧食生產(chǎn)不滑坡、農(nóng)民收入不徘徊、農(nóng)村發(fā)展的好勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)。許召元認(rèn)為，如果沒(méi)有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，我們很難實(shí)現(xiàn)這樣的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。比如南美一些國(guó)家，在相近的發(fā)展階段，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市沒(méi)有工作，又失去了其在農(nóng)村的根基，出現(xiàn)了城市貧民窟等問(wèn)題。

農(nóng)民工市民化：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的突破口

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，是2010年一號(hào)文件的一大亮點(diǎn)。文件明確提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)將積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化， 提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，把中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)；還提出深化戶籍制度改革， 加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。

陳錫文在2010年2月1日國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上解讀一號(hào)文件時(shí)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大的成就，但是也存在兩個(gè)突出問(wèn)題：首先是城鎮(zhèn)化的發(fā)展偏重于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市、特大和超大城市的發(fā)展，忽視了中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次是在城市化過(guò)程中，比較注重城市規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)建設(shè)的美化，但是沒(méi)有為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機(jī)會(huì)。

我國(guó)改革開(kāi)放以后，農(nóng)民工成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要現(xiàn)象。農(nóng)民工外出進(jìn)城后，不愿意回到農(nóng)村，但戶口仍在農(nóng)村，不能在城市定居，無(wú)法享受城市的社會(huì)保障， 因此帶來(lái)很多社會(huì)問(wèn)題和矛盾。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民工有從事農(nóng)業(yè)的技能基礎(chǔ)，只是到非農(nóng)行業(yè)就業(yè)。2010年中央一號(hào)文件首次提到“新生代農(nóng)民工”概念，指的是以“80 后”“90后”為代表的新一代農(nóng)民工，他們?cè)?.5億外出農(nóng)民工中約占60%。清華大學(xué)“新生代農(nóng)民工研究”課題組2012年的研究發(fā)現(xiàn)， 新生代農(nóng)民工中，44.0%的人完全沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，44.1%的人偶爾務(wù)農(nóng)，經(jīng)常務(wù)農(nóng)的比例只有11.9%。通過(guò)提高社會(huì)保障水平、深化戶籍制度改革等措施，解決農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的突破口。

早在2006年3月，國(guó)務(wù)院就曾發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，要求各地切實(shí)解決農(nóng)民工面臨的工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全條件差；缺乏社會(huì)保障，職業(yè)病和工傷事故多；以及培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面存在的諸多問(wèn)題。

社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。以前，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民的社會(huì)保障有較大差異，主要體現(xiàn)在“五險(xiǎn)一金”、義務(wù)教育、醫(yī)療等方面。2010年中央一號(hào)文件從多方面入手，著力提高流動(dòng)人口、弱勢(shì)群體的社會(huì)保障和公共服務(wù)水平。令許召元感觸較深的有：一是國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的教育、特別是關(guān)愛(ài)留守兒童方面，投入了大量財(cái)力物力和精力，包括改善農(nóng)村學(xué)校條件、提高農(nóng)村教師待遇等；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障的支持，包括投資建設(shè)鄉(xiāng)村醫(yī)療室等，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平；三是對(duì)農(nóng)村60歲以上老人提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等。同時(shí)，各地采取的一項(xiàng)重要政策措施是，讓具備落戶能力特別是有落戶意愿的流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)落戶，為流動(dòng)人口逐步提供基礎(chǔ)的公共服務(wù)和社會(huì)保障。

孔祥智接受采訪時(shí)表示，2008 年10月召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)在保障農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)權(quán)益方面具有里程碑意義。全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)；加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；等等。2013年11月，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等若干具體要求和舉措，其中明確提出保障農(nóng)民工同工同酬，改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動(dòng)報(bào)酬制度。加上前述城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的接續(xù)改革政策，農(nóng)民外出就業(yè)的權(quán)益得到越來(lái)越充分的保障。

實(shí)際上，農(nóng)民工市民化涉及的核心是成本負(fù)擔(dān)問(wèn)題。許召元曾在2013年與時(shí)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員金三林共同執(zhí)筆《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，農(nóng)民工要能夠享受到?jīng)]有歧視、沒(méi)有差別、也沒(méi)有特別照顧的基本公共服務(wù)待遇，而政府部門需要提供各項(xiàng)公共服務(wù)的支出。報(bào)告測(cè)算提出，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本為8萬(wàn)元。

為城鄉(xiāng)融合奠定基礎(chǔ)， 未來(lái)邁向高質(zhì)量發(fā)展

“ 白天當(dāng)農(nóng)民、晚上當(dāng)市民”，記者在山東壽光市洛城街道屯西村調(diào)研時(shí)，目睹農(nóng)民過(guò)上了令人羨慕的“兩棲”生活，感受到城鄉(xiāng)之間和諧的氛圍。

程國(guó)強(qiáng)對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》記者總結(jié)了近年來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成效：一是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到現(xiàn)在的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，已經(jīng)搭建了一個(gè)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架，也正在形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距在縮小。數(shù)據(jù)顯示，1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入之比為2.57:1，1983年下降到1.82:1， 但1986年又達(dá)到了2.13:1，此后一直呈上升趨勢(shì)1999年達(dá)到2.65:1。到了2020年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民之間不僅收入的相對(duì)差距在縮小，而且城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距為26703元，比上年減少365 元。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著， “十三五”期間中央加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的短板正在逐步補(bǔ)齊。

“應(yīng)該說(shuō)，2010年關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中央一號(hào)文件，為后面形成的城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)村同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)奠定了政策和制度基礎(chǔ)?！?nbsp;

許召元分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)展比較快的幾個(gè)方面：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)。事實(shí)上有些農(nóng)民工這方面的意識(shí)不太強(qiáng)，但是國(guó)家一直在持續(xù)推動(dòng)這項(xiàng)工作。二是義務(wù)教育。我國(guó)很早就在推進(jìn)義務(wù)教育均等化，縮小城鄉(xiāng)教育差距。三是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)先、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力較好的地方，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，比如浙江嘉興，已經(jīng)取消了農(nóng)村戶口的概念，不再區(qū)分農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，把農(nóng)村公共服務(wù)保障和城鎮(zhèn)公共服務(wù)保障統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)保障。

孔祥智表示，總體上看，黨的十六大以來(lái)，中央“三農(nóng)”政策從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化，再到十九大提出的城鄉(xiāng)融合，既反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的變化，更反映了黨的執(zhí)政理念的變化。從“補(bǔ)農(nóng)”到“富農(nóng)”再到“強(qiáng)農(nóng)”，盡管農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重逐漸縮小，目前僅為8%左右，但農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位越來(lái)越穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門的支撐作用越來(lái)越大。因此，回顧十六大以來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策，包括脫貧攻堅(jiān)，國(guó)家在財(cái)力上支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)，也為其他產(chǎn)業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

孔祥智說(shuō)，從“十四五”時(shí)期看，真正融入城鎮(zhèn)的主體是“新時(shí)代農(nóng)民工”，即1980年代出生、40 歲以下的農(nóng)民工，約1.5億人。這些農(nóng)民工和60、70年代出生的農(nóng)民工不同，他們的定居點(diǎn)大都不會(huì)在農(nóng)村，而是會(huì)在城市定居。那么，怎樣設(shè)計(jì)一套政策體系，鼓勵(lì)、方便他們?cè)诔鞘卸ň?，就是?dāng)下農(nóng)村政策、城市政策的著力點(diǎn)。在農(nóng)村， 主要要考慮他們名下的承包地、宅基地如何退出，在退出時(shí)要有一定的資金補(bǔ)償，作為他們?cè)诔鞘卸ň拥某跏假Y金；在城市，要考慮子女上學(xué)、公租房、安居房等問(wèn)題，降低他們的生活成本，使這1.5億人能夠盡快適應(yīng)城市、留在城市。

此外，許召元建議，進(jìn)一步協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展活力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展制度創(chuàng)新。在他看來(lái)，推進(jìn)農(nóng)民工市民化、推動(dòng)農(nóng)村一億人落戶的政策，包括各個(gè)地方的落戶門檻和基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)取得很大進(jìn)展，但要完全解決問(wèn)題，還需要更多的政策舉措，可以在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)： 

一，從根本上促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還是要尊重、遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

第二，發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，讓有更大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的地方有更好的發(fā)展，同時(shí)也能發(fā)揮吸納就業(yè)、吸納人口的作用，讓流動(dòng)人口和農(nóng)村居民更好地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

第三，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，特別是穩(wěn)定就業(yè)支撐的能力。

通過(guò)這些方面，不斷提升我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的層次、質(zhì)量和水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

文章來(lái)源：《中國(guó)發(fā)展觀察》2021年第14期